社会学研究，社会学研究生
作者在A省某街道调研低保工作
从经验观察到社会学研究
作者 | 方珂
作者单位 | 浙江大学社会学系、
浙江大学共享与发展研究院
原文 |
拙作《从“自保式执行”到有效治理——地方自主性实践的制度路径转换》在《社会学研究》2023年第2期发表。感谢《社会学研究》编辑部、匿名审稿人对文章的抬爱和鼓励，感谢曹正汉、陈家建、何蓉、侯斌、李佳源、李实、林卡、林闽钢、刘世定、刘涛、吴佳、吴晓林、项飙、张晓鸣、岳经纶、赵鼎新和周沐君等老师在本文不同阶段给出的建议和帮助，也感谢张翔、蒋卓余和练宏的合作与付出。得益于《社会学研究》搭建的平台，我想以“作者手记”的形式分享一些研究背后的故事。
一、一个令人困惑的经验现象
2017年7月，刚刚转入博士阶段学习的我参加了在西南财经大学举办的第五届中国社会救助研讨会。中山大学的岳经纶教授在主论坛提出了低保中的“标提量减”悖论，即低保标准越来越高，领取低保金的人数却越来越少。其后几年，岳经纶和胡项连（2018）、关信平（2019）、李棉管（2019）等学者陆续发表文章，对低保人数持续减少的原因进行分析。2018年，我选修了刘晓婷老师的“社会政策”课，打算在低保领域选一个题目进行课程论文的写作。我发现A省的低保人数从2014年的57.21万人上涨到2016年的82.26万人，这与岳经纶等人在全国层面观察到的低保人数下降趋势存在差异（同期全国低保人数从7084.2万人下降到6066.7万人）。这个现象引起了我的兴趣。由于缺乏深入调研的机会，当时我没有能够深入挖掘背后的原因，但这个问题一直萦绕在我的脑海之中。
2019年10月，我结束了在首尔国立大学的访学，回国准备完成博士论文。11月，我携文参加了在华东师范大学举办的第六届中国社会救助研讨会。这次会后，我的博导林卡教授承接了A省民政厅社会救助“十四五”规划课题，而对接此事的民政厅社会救助处的领导听过我在华东师大会议的汇报，提议由我来担任规划课题的联系人。规划课题的第一项工作是在A省内各地市围绕社会救助开展座谈会和入户调查，这给了我大量接触各级社会救助实务工作者的机会。在某地级市的第一次座谈会上，我在自由讨论时提出了困惑已久的问题：为什么全国层面的低保人数近十年一直减少，但A省的低保人数在2015年和2016年反而大增，并且在2017年保持在高位，直到2018年才明显回落？
这个问题引起了现场民政工作人员的“分享欲”。此后，在其他地市和县区的座谈会上，我都会提这个问题。尽管在细节方面有所差异，几乎所有地市的工作人员都谈到“2015年开始，省里面考核低保人数占比，我们想方设法增加低保人数；2018年，部里面开展低保专项治理，低保监管越来越严，我们是宁可‘漏保’也不要‘错保’，清退了很多不符合要求的对象”。很多从事社会救助的一线工作者都向我们指出：“现在低保工作越来越规范、监管越来越严，‘错保’是越来越少了，但也有很多事实贫困但不严格符合低保要求的对象不再能够获得低保了”。这引起了我对新出现的“漏保”风险的关注。
二、从经验现象到案例报告
2020年夏天，我在学校准备撰写博士论文。张翔老师听说我的博士论文打算以社会救助为主题，就邀我聊一聊。我向张老师报告了从统计数据观察到的A省低保人数变化、调研中发现的“宁漏勿错”现象，以及我当时考虑的几个问题：1.2012年以来，全国绝大多数省份的低保人数在持续减少，但A省的低保人数却在2015-2016年出现大幅度增长（其他几个例外是青海在2016年出现增长、内蒙古和重庆出现过小幅增长、江西呈现出“先降低—再增长—后降低—又回升”的反复波动）的原因；2.A省低保人数为什么从2018年开始大幅回落？3.低保监管下，基层“宁可漏保也不要错保”，那些实际生活困难但不严格符合救助政策的特殊困难对象怎么办？4.尽管在低保监管下，基层出现了“宁可漏保也不要错保”的倾向，但部分地方探索了建立社会救助联席会议制度、出台地方性政策文本和创建尽职免责办法等做法来应对基层的“宁漏勿错”现象。这些做法是否有效？
听完我的介绍和思考，张老师与我分享了他的一些观察和思考。2015年7月9日，A省民政厅救助处处长拜访浙大，请教如何实现低保扩面。起因是2014年A省民政厅被民政部批评：“A省这么有钱，A省的低保覆盖率却排名全国末尾！”随后，A省政府让民政厅加快提高低保覆盖率。何文炯老师指出，人均收入高的省份需要救助的对象少是很正常的现象，但需要关注“因病致贫”等特殊困难人群的“应保尽保”问题。张翔老师建议，可以从清理低保申请资格的不合理门槛条款入手进行低保扩面。当时A省许多地方有诸如“农田抛荒不种的、多次介绍工作无法顺利就业的、因‘黄赌毒’问题被处理而屡教不改的对象不得申请低保”的规定。
关于“宁漏勿错”现象，张老师在田野调查中也听到基层民政工作人员的吐槽。低保审计以往每年都有，但2018年低保专项治理开始后，如果发现“错保”问题，不再像过去那样“纠正错误、取消评优”就能了事，而是要追究基层民政工作人员的个人责任。然而，一些“错保”个案并不是办事人员的主观原因导致的。例如，某地监管部门发现一个低保家庭的家长被判刑，而民政部门没有及时发现这一情况，多发了几个月的低保金，结果相关民政工作人员被纪委追责处分。但导致这一现象发生的原因是当时民政大数据系统没有接入司法数据，在基层民政工作人员配置薄弱的情况下，这样的错误在所难免。这一案例在系统内被通报后，不少基层民政工作人员觉得现在从事低保工作风险太大，自然而然地对低保申请对象从严审核，材料稍有瑕疵的申请对象一律不予批准。
张老师还认为，低保监管部门“重错保、轻漏保”的监管特征背后存在监管成本约束的原因。全国的低保覆盖率在3%上下，查“漏保”连非低保对象名单都没有，低保监管部门用同样的人力、物力在民政部门提供的低保对象名单中查“错保”问题，比在大量的非低保对象中查“漏保”问题能发现更多的违规案例。因此，其实“重错保、轻漏保”也是低保监管部门在监管成本约束下的一种理性选择行为。
我的经验观察引起了张翔老师的兴趣，他邀请我合作做一些接地气的研究，第一项就是研究关于低保监管强化、“错保”减少的同时，出现了特殊困难对象的“漏保”风险这一现象。为了探索其中的原因和治理路径，张老师、蒋卓余博士和我一起继续在A省进行了多次实地调研。
此时，学术界陆续有一些研究开始探讨低保工作中的“自保式执行”和“宁漏勿错”现象。例如，李棉管（2019）用“自保式执行”形象地描述了农村低保“漏保”风险的生成逻辑。岳经纶和胡项连（2018）则证明反腐败力度加强会导致民政工作人员选择“宁漏勿错”策略。相较于既有研究，我们基于实地调研，在经验层面上取得了两个突破。
第一，李棉管（2019）用压力型体制和悬浮型政权结合所塑造的“挤压型体制”解释“自保式低保执行”，但他无法解释为什么不存在“悬浮型政权”的城市地区也会出现“自保式低保执行”现象；岳经纶和胡项连（2018）的研究没有关注到低保监管“重错保、轻漏保”的特征。我们的研究认为，“自保式执行”出现的原因不仅在于监管力度，也在于监管特征。2020年8月底，我们将题为《低保“宁漏勿错”现象的原因和治理》的案例报告提交给民政部主办的2020年度“民政论坛”，获得了“2020年全国民政政策理论研究二等奖”。
第二，既有研究没有具体阐明监管背景下“漏保”风险的具体表现形式和生成机理，而我们发现，“事实无人赡养的困难老人”和“事实无人抚养的困境儿童”这两类面临“漏保”风险的群体，并对其进行类型学分析。例如，某地一位70岁的孤寡老人，年轻时抛弃子女改嫁，70岁时回到家乡，没有经济来源，亲生子女也不愿意赡养。民政部门帮其咨询律师，但她本人也对子女心怀愧疚，宁愿饿死也不打赡养费官司。按照2018年出台的《A省社会救助家庭供养费核算办法（试行）》，她确实有法定赡养人，不符合低保的审核条件；但是她没有收入，子女又确实不赡养，事实上存在基本生活困难。由此可见，统一的低保政策在实际执行时，会遇到种种原先政策制定者没想到的复杂情况，需要给予地方政府一定的自主性进行灵活处理。
我们在《低保赡养费核算如何平衡家庭义务与国家责任》（发表于《公共行政评论》2021年第6期）中对“事实无人赡养的困难老人”进行了系统分析，指出，在供养义务人不愿意履行赡养义务和供养义务人实际无赡养能力的两大类六小类具体情形下（包括农村外嫁女等典型情况），按照文件核算得到的供养费不能被困难对象实际获得，如果严格按照制度执行，就会导致“漏保”。这篇研究报告获得了“2021年全国民政政策理论研究一等奖”。研究成果连续得到实务部门的认可，给了我信心和鼓励。我决定以A省低保对象规模变化为博士论文的研究对象，林卡老师也同意了我的选题。
三、从案例报告到社会学研究
在开始“宁漏勿错”论文的写作之前，我们把案例报告发给了曹正汉、侯斌、李佳源、林闽钢、刘世定、吴佳、项飙、向静林、岳经纶、张晓鸣等师友，寻求他们的建议。他们都认可我们的发现是一个重要的经验现象，也从不同的视角提出了将研究进一步深化的建议。承蒙诸位师友的鼓励，我们花了三个月时间将案例报告写成了学术论文《监管偏向、低保瞄准与自由裁量权：低保“宁漏勿错”现象的原因和治理》。我们用“自由裁量权”的概念架构全文，分析地方政府在低保监管下使用自由裁量权来应对特殊困难对象的救助需求的经验案例。2020年1月，我们将这篇论文投给了《社会学研究》，但不久就被拒稿。2021年6月，我们将这篇论文修改后投给了一份管理学权威期刊，但也在经历两次外审后被退稿。匿审专家认为我们的案例具有新意，但在理论层面缺乏创新。
在经历了两次退稿后，我们开始重新思考文章的理论定位。2021年7月，李实老师在我的博士论文答辩会上建议，地方政府应对低保监管的实践值得进一步分析和讨论。这启发我围绕地方政府的自主性实践进行更加深入的思考。我们把论文发给练宏老师征询意见。练宏老师肯定了我们的经验发现，并认为这背后实际上反映出在上级监管强化的背景下，地方自主性实践出现了一种从“非正式制度路径”向“正式制度路径”转换的趋势，从而使地方政府可以利用基于正式制度的自主性来应对监管的强化，在做好工作的同时建立正式的制度性保护，这种做法体现出“以正制正”的特点。我们接纳了练宏老师的建议并邀请他参与到论文的写作之中。
2021年12月，我入职浙江大学社会学系，师从赵鼎新教授开展社会学博士后研究工作。赵老师近年来积极传授质性社会学的研究方法，并倡导“差异性发问”和“结构—机制”解释。我向赵老师汇报了我们对“宁漏勿错”现象的研究，他肯定了这一发现的重要性。他认为，“宁漏勿错”的现象不仅存在于低保领域，其实它折射出现代国家“委托—代理”关系中的一个具有普遍性的组织悖论，在很多领域都有体现，甚至只要在路上开一会儿车，就能发现很多类似的问题。但赵老师也指出，目前的研究提出的机制是ad-hoc（特殊）的。他教导我，社会学的研究起始于对差异性现象的观察，并提出信息量足够大的问题；在此基础上，要有抽象能力，也要有回应结构的宏观指导理论和分析机制的中层理论。
周沐君老师也肯定了我的经验观察，并引导我与斯科特的《国家的视角》进行对话。她认为我与斯科特讨论的是同一个问题，但我的发现在斯科特的基础上更进了一步。斯科特认为，现代国家希望能通过更精细的制度和技术条件，增强介入监管、救助贫困人口等多种事务的能力。但是，这一过程又常常走向严格服从规则的工作，忽略真实的社会秩序的基本特征，弱化复杂政策治理的能力。为了解决这个悖论，斯科特认为地方需要自主性，需要非正式制度（注重地方性知识）。但与斯科特不同的是，我的研究进一步解释了为什么基于非正式制度路径的自主性会在加强监管的背景下失灵，也发现了在监管强化情境下通过正式制度路径发挥自主性的可能性。
2022年2月，我们结合各位老师的建议，撰写了新的文稿，再次向《社会学研究》投稿。这一次，我们使用“自主性”作为核心概念，聚焦于地方自主性实践从“非正式制度路径”向“正式制度路径”的转换，认为正式制度的自我保护功能是基层对“自保式执行”策略进行纠偏，从而规避“漏保”风险的关键。经过初审、复审、三轮外审和两次定稿会，我们吸取了匿名审稿人、编辑部各位老师和主编陈光金老师的宝贵意见，对拙作进行反复修改，终于使之见刊。
这一稿的修改主要体现在四个方面。第一，我们调整了文章的篇幅架构，使得自主性实践的制度路径转换这一重心更加突出。第二，我们补充了“基于正式制度路径发挥自主性的组织学分析”的章节，从动力机制、行动逻辑和深层原理三个维度对本研究所讨论的三种自主性实践的组织学原理进行分析。第三，为了体现本研究的理论价值，我们与周雪光（2011）的研究进行对话，基于自主性实践的制度路径转换，提炼出“地方政府有效治理的制度路径转换”的分析框架。第四，我们还从制度形式、制度内核和制度演化过程三个维度阐释了正式制度路径与非正式制度路径的区别，并反思正式制度路径可能造成的组织后果。
实际上，监管情境下基层的“自保式执行”策略和“有效治理”之间的矛盾是当前国家治理中的一个非常现实的问题。2023年春晚小品《坑》形象地刻画了“不担当不作为、不肯干也不敢干、卷起袖子在一边看”的“躺平式干部”。既有的“自保式执行”等研究也部分揭示了“躺平”策略的形成机理，而我们的研究则发现地方政府可以通过利用正式制度的规则保护功能发挥自主性，实现有效治理。这一发现回应了在新的监管情境下实现有效治理的制度路径。
春晚小品《坑》中的“躺平式干部”
图片来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1756714462406223794&wfr=spider&for=pc
当然，我们的研究也还有需要进一步思考的问题。本文发现，地方政府在低保领域有发挥自主性去探索正式制度路径的激励，一定程度上是因为低保是一项关乎底线公平的民生政策，“漏保”存在发生极端事件和引发信访的风险。那么，对于公共事务的其他领域，如何激励地方政府探索类似的正式制度路径，转变监管强化背景下的“自保式执行”策略？希望我们的研究能够激起更多熟悉其他领域研究者的兴趣，共同为国家治理能力的现代化贡献智力。
四、后记
这篇文章从初稿到录用花费了两年的时间，如果从经验观察开始算，更是花费了六年的时间。在此期间，我们开了无数次的语音会议，也曾经为了一条外审意见专门开展了四天的补充调研并形成20多万字的补充访谈资料。这篇文章最终能够发表，进入公共领域，接受各位读者的批评指正。我也在这个过程中从一个社会保障的初学者成长为一名社会学博士后，经历了从做出一个经验观察到完成一项社会学研究的全过程。
我们的研究起始于从统计数据中发现的经验困惑。得益于浙江大学社会保障与风险管理系与A省民政厅长期以来的合作关系，以及林卡、何文炯两位教授承接的调研项目，我们对A省低保领域从“自保式执行”到“有效治理”转变的前前后后进行了连续多年的追踪调查，有了相对扎实的案例积累。
但一项好的社会学研究仅靠经验观察是不够的，还需要从一个具体的案例提炼出一个抽象的、具有普遍意义的理论发现。练宏老师建议的研究视角使我们找到理论对话的聚焦点。质性社会学研究的发问需要足够大的信息量。虽然拙作最终呈现的是低保领域的案例，但在赵鼎新和周沐君老师的启示下，我们思考问题的视野实际上已经从低保领域的具体问题上升到更具普遍性的“委托—代理”问题，同时思考这一问题在低保以外的领域的表现形式。这是我们最终在组织学分析部分对话更广泛文献和最终提炼出“地方政府有效治理的制度路径转换”这一分析框架的基础。
感谢受访者、合作者和各位师友为拙作付出的时间和努力，也再次感谢《社会学研究》编辑部对拙作的抬爱。希望我们的研究以及我们在反思部分提出的两个不足，能够引发学界围绕监管强化情境下的地方政府自主性实践展开更多具有理论意义的思考和讨论。
社会学研究(社会学研究生)