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来源：银行家杂志
2022年4月6日发布的《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（下称“意见稿”)具有重大的现实意义，主要在于为金融风险治理和管理提供了法律依据意见稿，并从风险防范、化解和处置的流程角度明确了金融机构、监管部门、存款保险和保障基金部门以及地方政府等各风险管理相关方的具体职责。“风险”一词在文本中出现93次，远超过“稳定”一词的45次，从形式和本质上说这都是一部金融风险管理法。
本文从现代风险管理思维的角度解读了意见稿体现的金融稳定目标和其实现的运作机制，并重点结合系统性风险管理和金融稳定管理的最新发展和国际经验，提出了相关政策建议。
政府视角的系统性风险管理思维
国际清算银行认为，对金融稳定给出一个清晰的定义较为困难，这是因为金融体系具有显著的复杂性和多维性特征，并涉及多个维度之间的权衡，追求金融稳定的目标比追求价格稳定更难实现。金融稳定目标涉及多个层面的问题，如希望在多大程度上保持稳定、在金融体系行为的哪些方面需要稳定以及在其他政策关切方面能够承受多大代价等方面。对实现金融稳定目标的监管努力也较难进行精确的成本效益评估，因为缺少可比对照组，要量化避免金融不稳定的社会效益，并证明如果没有监管干预就会发生不稳定是非常困难的。从广义上讲，金融稳定可以理解为包括金融基础设施、金融机构和金融市场的金融体系能够吸收(而非放大)外部冲击，且在没有过度波动，且存在压力的情况下能够平稳运行，减少金融中介关键职能中断的可能性。《金融稳定法》的立法目的是为了健全金融风险防范、化解和处置机制，压实各方责任，完善处置措施，落实处置资源，维护金融稳定。立法目标是保障金融机构、金融市场和金融基础设施持续发挥关键功能，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，防止单体局部风险演化为系统性全局性风险，守住不发生系统性风险(Systemic Risk)的底线。这一立法目标体现了广义范围的金融稳定目标。可以说，政府和监管机构维护金融稳定是通过对系统性风险的有效管理来实现的。
对于政府而言，系统性风险管理思维应该是监管思维的基础和监管有效性的基础保障，因为金融监管本质上是金融机构的外部风险管理者。对金融机构而言，系统性风险的管理思维应该是金融机构风险管理发展的自然延伸，是监管合规的需要，是运行环境分析的需要，也应该是战略管理的需要。金融稳定的立法目标，金融风险的防范、化解和处置机制实质上分别对应金融风险的事前、事中和事后管理。
政府关注系统性风险的视角一方面在于金融系统稳定性和系统崩溃对实体经济产生影响，另一方面也在于导致金融系统性风险的来源，包括纵向的顺周期性和横向的系统重要性机构和业务关联性。系统性风险思维是现代风险管理思维由机构个体到系统整体的自然发展和延伸。风险管理的发展路径最早是由内部控制开始，到20世纪七八十年代发展出了衍生品对冲，进而到九十年代出现了经济资本配置。而到巴塞尔协议Ⅱ的后期，对资本监管的顺周期性的考量实际上就是对纵向（时间维度的）系统性风险的关注。2008年金融危机后，巴塞尔协议Ⅲ则更加关注流动性和系统韧性。因此，系统性风险问题的提出是现代风险管理发展到高级阶段后的自我调整、修补和继续发展，是建立在过去几十年现代风险管理持续发展的基础之上的，其思维具有现代风险管理发展的一致性和延续性。
金融稳定委员会和宏观审慎政策
是货币当局参与金融稳定的运作机制
宏观审慎政策是全球金融危机后实现金融稳定的核心措施，中央银行在保证金融稳定中开始发挥更重要的作用。美国和英国均通过专门立法设立了金融稳定委员会，由中央银行、金融监管机构和政府合作制定宏观审慎政策。美国的《多德—弗兰克法案》创建了金融稳定监督委员会，由美联储与政府和其他成员一起参与其中。英国的《金融服务法案》在英格兰银行创建了独立的金融政策委员会，财政部的代表也参与其中。根据《单一监督机制条例》，欧洲央行理事会负责在宏观审慎论坛和金融稳定委员会的合作下作出宏观审慎决策。德国专门出台了《金融稳定法》，明确中央银行负责分析识别重大金融风险，强化信息收集获取能力，并设立金融稳定委员会，加强中央银行、财政部门和监管部门的协调。意见稿也明确了中国人民银行和国家金融稳定发展统筹协调机制在维护金融稳定中的核心地位。在金融风险防范阶段，中国人民银行会同有关部门建立宏观审慎政策框架、治理机制和基本制度，运用宏观审慎政策工具，防范系统性金融风险；在金融风险处置阶段，中国人民银行牵头处置系统性金融风险，履行最后贷款人职责。
意见稿明确，金融风险防范包括事前的合规性管理，如持牌经营、风险防范主体责任、股东和实控人准入、股东和实控人禁止行为等方面，也包括宏观审慎政策框架、治理机制和基本制度，以及金融风险的监测预警机制。金融风险化解部分明确了风险化解的主体责任。金融风险处置部分着墨最多，涉及处置工作机制、各相关主体的责任分工、处置资金的来源、处置措施和工具，以及司法衔接等方面。笔者认为，这可能主要反映了金融风险处置环节较为复杂，且当前监管政策配套不够成熟，但不应理解为事后风险管理对于维护金融稳定较事前风险防范和事中风险化解更为重要。
有关意见稿的若干问题和建议
事前防范是金融风险管理的本质所在，而且是防范事后“风险”、实现金融稳定的根本出路。对于系统性风险的事后处置的实际效果往往可能有限，且社会成本高昂。虽然事后的风险处置措施依然非常重要，但维护金融稳定应更为强调事前预防性原则(Precautionary Principle)，这一原则主要体现在事前和事中，尤其是积极主动的事前风险管理。金融稳定的概念是要防范实际没有发生的金融危机，与金融系统在风险尚未构成威胁之前及时遏制的能力有关。一个稳定的、富有韧性的金融体系在很大程度上是通过能自我纠正的、有市场约束的机制来实现的，这一机制能够在小范围的金融风险萌芽时及时监测并防止其进一步演变为系统性风险。因此，基于预防性原则的事前风险管理应在金融稳定监管中发挥更重要的作用，包括完善银行业风险分级预警制度，更好地发挥存款保险制度的事前风险识别、预警和纠正作用。对这种事前状态风险的有效管理，才是风险管理的本质所在，也才是从根本上防范事后“风险”和实现金融稳定的根本出路。
明确构建完善的多层次金融稳定监测体系的目标。意见稿在第二章的“金融风险防范”中提到，国务院金融管理部门、省级人民政府建立所监管行业、区域金融风险监测预警机制，加强金融风险监测预警；存款保险基金管理机构、行业保障基金管理机构依法监测行业金融风险。目前，对个体金融机构的微观风险监测较为到位，但全球金融危机表明，个体机构安全并不意味着不存在系统性风险，因此，监管部门应协调多方力量，努力构建一个从微观到宏观，从全国到省级地方的多层次金融稳定监测体系。笔者认为，鉴于事前风险防范在维护金融稳定中的重要性，可将这一目标在《金融稳定法》中更为详尽地予以明确。当然，由于金融稳定的复杂性，对其进行测度的难度较大，也缺乏统一标准，但学界和业界仍有很多度量框架值得借鉴。如IMF认为，特定脆弱性矩阵(Matrix of Specific Vulnerabilities)和金融稳定风险的总体测度(A Summary Measure of Financial Stability Risks)对于金融稳定的监测和决策作用不同，具有很强的互补性。前者以热图(Heatmap)或蛛网图(Spider Chart)的形式呈现，后者以GDP增长下行风险的时间序列，或在险增长(GaR, Growth at Risk)，以及总体金融状况指数的形式呈现。借鉴国际主流机构和学界现有研究经验，监管机构完全有能力构建一个更为完善的金融稳定监测体系。
明确在风险防范、化解和处置过程中对不同所有制金融机构的中性对待原则。全球金融危机后，监管层意识到系统重要性机构(SIFIs)在金融稳定中具有主导性影响，因此通过资本监管改革强化了SIFIs自身的损失吸收能力以及自救(Bail-in)在维护金融稳定中的基础性作用，旨在降低市场对SIFIs的政府隐性担保预期和SIFIs的道德风险。虽然我国对SIFIs的监管借鉴了全球主流的资本监管框架，但由于我国的SIFIs普遍具有中央政府的股东背景，市场对国有大型金融机构和中小金融机构的隐性担保预期呈现分化趋势，即市场对前者的隐性担保预期一直较强，而对后者的隐性担保预期下降，这一趋势在包商银行风险事件后更为突出。虽然国有大型金融机构总体风险管理相对严格，短期经营稳健，但从长期看，较强的隐性担保预期仍有可能在特定环境中增加经营的道德风险，对长期金融稳定造成威胁。对金融行业而言，竞争中性原则不应仅体现在经营层面的市场竞争中，也应体现在金融风险的防范、化解和处置过程中。意见稿如能明确对不同所有制金融机构的中性对待原则，将有助于降低隐性担保预期的异质性，进而通过平等地强化各类竞争主体的市场约束对长期金融稳定产生深远的积极影响。
管理好“多而不能倒”的中小金融机构风险是维护我国金融稳定的关键。识别系统重要性机构的主要标准是个体机构对系统性风险的贡献，而非破产的可能性。但由于我国政府对不同类型金融机构隐性担保的异质性较强，中小金融机构经营模式高度同质化，整体基本面和资本、财务状况也弱于大型金融机构，中小金融机构在面临系统性冲击时出现集群式破产的风险也更大，其对金融稳定造成的潜在威胁事实上超过系统重要性金融机构。因此，与成熟市场不同，“多而不能倒”的中小金融机构，而非系统重要性金融机构，才是我国系统性金融风险的主要来源和维护金融稳定的关键。当很多中小金融机构同时面临破产风险时，监管机构可能会发现事后的最佳选择是救助其中一部分甚至所有机构。而提升中小金融机构风险管理的基础是完善其公司治理架构和市场化的经营机制。
增强金融风险化解和处置在全国层面的统一性，并在监管规则和自由裁量权之间取得平衡。从国际经验看，以中央银行为核心的金融稳定委员会和宏观审慎政策是金融稳定的主要运作机制，对金融机构的宏观审慎监管、救助和处置工具的使用也主要是在国家层面进行。由于我国金融体系经营上的分权特征，意见稿明确了中央和地方在金融风险处置中均负有相应责任。其中，省级人民政府负责处置辖区内农村合作金融机构风险、非金融企业引发的金融风险以及按照国家金融稳定发展统筹协调机制要求牵头处置的其他金融风险；中国人民银行牵头处置系统性金融风险，履行最后贷款人职责，财政部门依法参与处置系统性金融风险；国家金融稳定发展统筹协调机制负责认定风险外溢性强、波及范围广、影响程度深、可能严重危害金融稳定的重大金融风险。这意味着，省级地方政府在我国银行业区域金融风险处置中发挥着主导作用，地方政府对个体金融机构风险事件对区域金融稳定影响的判断也存在较大的自由裁量权，如资产价格的轻微波动，或仅少数中小金融机构面临困境，究竟是竞争性市场正常运作的一部分还是具有潜在系统性风险的事件缺乏客观的评估标准。因此，与货币政策类似，金融稳定监管也需要在监管规则和自由裁量权之间取得平衡。应确立全国统一的系统性风险测度方法在事中风险化解和事后风险处置中的参考意义，同时，中央银行、中央政府也应适度参与区域性金融风险化解和处置工作，降低地方政府在潜在金融风险评估中的主观性，避免地方政府对金融风险的过度行政干预。
自救在我国金融风险化解中能够发挥的作用可能弱于成熟市场。自救仅适用于个别银行的特质性风险，而且由于我国面临系统性外部冲击时，个体金融机构发生集群式危机的风险高于成熟市场，因此自救在我国金融风险化解中能够发挥的作用可能弱于成熟市场。自救不仅有苛刻的应用条件，而且可能比外部救助更具传染性，这是由于自救预期可能加大债权人对金融机构安全性的担忧。此外，现有研究表明，自救还可能深刻影响商业银行后续的信贷投放行为，对实体经济产生负面影响。因此，如果我国面临系统性金融风险，政府需要做好大规模救助的准备，维护金融稳定。
应提升风险化解和处置过程中金融资产定价的市场化原则，更好地发挥市场化渠道的作用。从成熟市场经验看，市场化的方式在金融风险的化解、处置中占据最为重要的地位。虽然意见稿强调金融风险处置过程中应尽量遵循市场化原则，但当前对国有背景金融资产定价的严格限制大大约束了金融机构风险化解、处置中的资金来源。例如，按照1994年的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》，国有企业股权融资价格不能低于净资产。虽然2008年的财政部令第48号废止了该《暂行办法》，但实践中由于缺少顶层指引，国有企业仍普遍以每股净资产作为股权融资价格底线，而现实中很多金融企业的股权交易价格在净资产以下，定价约束极大地限制了市场化资金参与金融机构增资和股权交易的动机。如果能在意见稿中针对金融风险的化解、处置给出更为市场化的原则性定价指引，适度放宽相关金融资产交易价格限制，将有助于吸引更多市场化资金参与。
金融稳定工作从长期和全局看必须处理好发展创新和稳定的关系。金融稳定的基础是发展，而发展源自于风险承担，包括规模扩张和业务及管理创新的风险。因此，金融稳定的底层逻辑在于发展与风险的共存和平衡关系。现代风险管理的发展无论是从治理、流程还是管理技术上看，都非常重视承担风险和管控风险的平衡，如风险治理中讲求风险管理的相对独立性，风险战略中重视竞争和风险（稳定）的关系，日常管理中强调风险偏好和容忍度管理以及用风险调整绩效。如果将风险视为损失、问题和危机，这种风险管理和发展的平衡是无法按照上述的理念来实现和操作的。而这种平衡关系处理不好，必然会陷入“一放就乱，一管就死”的传统管理困境。
《金融稳定法》的即将到来意义重大，期待全社会因它的出台而更加重视金融风险管理，尤其是现代金融风险管理，期待《金融稳定法》的实施成为未来我国长期金融稳定的基石。
作者单位：中国人民大学财政金融学院
责任编辑：董 治
Yhj_dz@126.com
文章刊发于《银行家》杂志2022年第5期「特别关注」栏目
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