复旦大学国际问题研究院(复旦大学国际问题研究院院长)

拜登难开新局

吴心伯

复旦大学国际问题研究院院长、美国研究中心主任

2021年1月20日，年近八旬的拜登就任美国第46任总统。他面对的是空前严峻的局面：在国内，大选引起的政治骚乱和对立史无前例，肆虐的新冠疫情夺去了40万人的生命，导致自上世纪30年代以来最严重的经济衰退和高企的失业率，“黑人命贵”运动狂飙，种族冲突加剧；在国际上，特朗普奉行“美国优先”使得盟友与美国离心离德，种种“退群”之举令美国的国际信誉扫地，影响力空前低落。面对艰难时局，以富兰克林·罗斯福为榜样的拜登确定了雄心勃勃的执政目标：在国内，战胜新冠疫情，复苏经济，降低失业，寻求种族正义，推进移民改革，投资基础设施建设、教育和科技，重新激发美国活力；在国外，重新加入一系列国际机制，改善同盟关系，重振美国领导地位。然而，一年下来，拜登政府步履维艰，进展有限，失误不少，实现开创新局的愿景并不乐观。

内政步履维艰

执政第一年，拜登政府在国内议程上致力于通过三大法案，即《美国救助计划》，《基础设施投资和就业法案》以及《重建更美好未来法案》。《美国救助计划》主要开支包括应对新冠疫情，为受疫情冲击的美国家庭纾困，为小企业、州和地方政府等提供援助。《基础设施投资和就业法案》旨在为现有联邦公共工程项目提供资金，同时在5年内新增约5500亿美元投资，用于修建道路、桥梁等交通基础设施，更新完善供水系统、电网和宽带网络等。这是拜登政府加强美国经济增长活力和韧性的重大措施。《重建更美好未来法案》法案是拜登经济议程的核心，内容涵盖多项与医疗保健、气候变化、移民、教育、社会计划及税收改革等相关的条款。《美国救助计划》和《基础设施投资和就业法案》先后获得国会批准，而《重建更美好未来法案》虽在众议院涉险过关，却在参议院因民主党议员曼钦的不支持而延宕至2022年。2022年是美国的中期选举年，选举政治考量增加了该法案通过的不确定性。

在具体施政领域，拜登遭遇不少挫折。在应对新冠疫情方面，上任伊始，拜登就推出一项国家战略，强化疫苗接种、检测、隔离、佩戴口罩等多项措施，这些措施在一定程度上缓解了疫情。然而，从8月份开始，疫情开始反弹，到12月中旬，美国新冠肺炎死亡人数超过80万，确诊人数超过5000万，这两项数据均居全球之首，2021年美国死于新冠肺炎的人数也超过了2020年。奥密克戎变异毒株的扩散使美国控制新冠疫情的前景更加黯淡。来自共和党的抵制和一部分美国人对待疫情的非科学态度，使得拜登的抗疫政策效果大打折扣。

在经济领域，上半年复苏强劲，失业率显著下降，全年新增就业岗位近600万，但从第三季度开始，疫情的反弹、供应链危机、劳动力短缺等因素导致经济增长显著放慢，预计全年增长5%左右。最大的问题是通货膨胀。自4月份起，美国通胀指数持续攀升，至11月份，美国消费者价格指数（CPI）同比涨幅达到6.8%，是1982年6月份以来最大同比涨幅，剔除波动较大的食品和能源价格后，核心CPI同比增长4.9%，达到1991年8月以来最高水平。由于通胀主要体现在能源和食品价格上，美国家庭生活受到显著影响。

在移民改革问题上，拜登政府以应对拉美非法移民、改革移民制度为核心，扭转特朗普政府的反移民政策，放宽一系列移民限制措施。然而，这不仅导致大量来自中美洲的移民长期聚集在美墨边境而产生严重的人道主义危机，美墨边境的非法越境行为也达到了2000年以来的最高水平。在此情况下，拜登的移民政策遭到共和党的激烈抨击，众多联邦及地方官员批评甚至控告拜登干涉边境部门执法，公然漠视美社区安全问题，其终止《移民保护议定书》的决定也遭到了最高法院的否决。拜登的移民新政进退两难。

疫情反弹，通胀高企，移民问题处置失当，加上阿富汗撤军招致灾难性后果，这些因素导致拜登支持率急剧下滑，执政9个月后，拜登的支持率下降到44.7%，是自1945年以来美国总统中同期支持率最低的一位。另一方面，党派斗争有增无减，政治对立依旧尖锐，国会共和党人在一些重要法案的投票上完全按党派划线，拜登在就职演说中发出的“让美国团结起来”的呼声早已随风消逝。

外交建树有限

外交上，拜登政府汲汲于发出“美国回来了”的信号，谋求重振美国的领导地位。首先是重新加入特朗普退出的一系列国际机制。拜登在就职当天即宣布美国重返《巴黎气候协定》，并召开气候峰会，出席联合国气候变化格拉斯哥峰会，还与中国发表了关于强化气候行动的联合宣言。拜登意图通过上述举措表明其对气候变化问题的高度重视，同时也是要展示美国的国际领导力。此外，拜登政府也决定重返伊核协议，通过外交手段解决伊朗核问题。其次是修复和巩固与同盟及伙伴的关系，特别是跨大西洋伙伴关系。拜登出席了七国集团峰会、北约领导人峰会以及美国-欧盟峰会，建立了美国-欧盟贸易与技术理事会。在印太地区，拜登政府大力推进以美日印澳四国合作为核心的印太战略，提升合作层级，召开了两次四国峰会，与澳大利亚和英国结成新安全伙伴关系，积极拉拢东南亚国家。第三是强化与中国和俄罗斯的战略竞争与对抗。拜登政府大体上继承了特朗普政府对华政策路线，视中国为最严峻的战略竞争对手，在经济、安全、外交、人权、全球治理等领域与中国展开竞争。另一方面，拜登政府将俄罗斯看作美国最大的威胁，在经济、外交、安全等领域不断对俄罗斯施压。华盛顿召开的所谓“民主峰会”也是打着民主的旗号强化与中俄两国的对抗。

一年下来，虽然美国的国际形象相比特朗普时期有所改善，美国的国际可见度显著提升，同盟关系也得到一定的修复，但总体上建树有限，失误不少。从阿富汗撤军导致的大溃败严重打击了美国的国际声誉，削弱了盟友对美国的信任，也降低了拜登在国内的支持率。美英与澳大利亚开展核潜艇合作破坏地区和平稳定，加剧军备竞赛，损害国际核不扩散协定。不仅如此，美国从法国手中抢走与澳大利亚的潜艇交易也严重冲击了美法关系，暴露了华盛顿在处理跨大西洋伙伴关系上的极度自私自利。尽管拜登政府竭力拉拢欧盟共同对付中国，但欧洲不愿紧跟美国，而是基于自身利益谋求战略自主。关于重返伊核协议的谈判进展不顺。乌克兰局势紧张，大有冲突一触即发之势。“民主峰会”也因美国自身糟糕的政治表现而具有讽刺意味。

中美关系持续低迷

拜登政府声称在处理对华关系上以竞争为主旨，兼顾必要的对抗和可能的合作。竞争实际上是遏制和打压的代名词。拜登政府保留了特朗普对华贸易战的关税，并对中国打新疆牌、香港牌、台湾牌、科技牌、疫情牌、盟友牌、价值观牌等等，不断对华施压，挑起摩擦与对抗，导致中美关系持续低迷、动荡。究其原因，一方面是由于拜登政府受到美国国内政治的严重制约，无法走出特朗普对华政策的阴影，同时，拜登执政团队视中国为美国最主要的战略竞争对手，这一认知决定了它与中国打交道的强硬方式。

另一方面，拜登政府又希望谋求中方在美国关心的一系列问题上的合作，如气候变化、能源安全、朝鲜半岛、伊朗核问题、阿富汗等，而对华强硬的交往方式遭到中方坚决抵制，无法达到上述目标。在此背景下，拜登加强了与中方的接触力度，在9月10号与习主席通话后，又在11月16号与习主席举行了视频会晤。拜登在与中方的沟通中释放了希望加强合作、管控分歧的信号。这两次高层互动在一定程度上缓和了双边关系气氛，为两国关系的改善注入了动力，推动一些个案问题的解决。但是美方宣布所谓“外交抵制”北京冬奥会，对中国实体机构施加新一轮限制和制裁，表明拜登政府对华政策的基本思路未变，中美关系的基本态势将是冷接触、热竞争，局部脱钩，有限对抗。

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《变局与谋局: 复旦国际战略报告2021》发布

http://www.iis.fudan.edu.cn/90/e6/c6840a430310/page.htm